山西太舊高速貸7.5億 已收90億仍未停
1995年，“太舊筑路功臣”劉玉庭累死在工地后的第二年，他的妻子賣掉一千多斤玉茭子，把230塊錢捐給了太舊路。
太舊高速公路（太原至舊關(guān)）是中國(guó)第一條山嶺高速公路，也是山西省的第一條全封閉全立交的高速公路。為了這條路，沿線群眾拆新房、遷祖墳、砍果樹、獻(xiàn)良田，正可謂“萬眾一心建太舊”。
時(shí)至今日，這條凝聚著山西人“太舊精神”的高速路，與其他高速路并無不同，一頭“拿卡”，一頭“交錢”，通行費(fèi)成了老百姓對(duì)它最直觀的感受。
在武宿立交橋中間，為褒揚(yáng)劉玉庭和其他7位烈士修建的太舊高速公路紀(jì)念碑，周圍已經(jīng)雜草沒脛，荒無人跡，而碑基礎(chǔ)部分二層臺(tái)內(nèi)部曾是一個(gè)巨大的展廳，現(xiàn)在鐵鎖銹蝕，蒙塵已久。
資料顯示，截至2010年，太舊高速公路已累計(jì)收取社會(huì)車輛通行費(fèi)90多億元——夠再修3條太舊路，或者把當(dāng)時(shí)的7.5億元銀行借款再還上11次。
盡管如此，太舊高速也沒有停收通行費(fèi)的打算，而且按照現(xiàn)行的規(guī)則，它的服役期還有很長(zhǎng)：在不再新建高速路的前提下，其它兄弟高速路的貸款全部還清，它才可能功成身退。
最后的紀(jì)念碑
1996年夏天，農(nóng)民工王國(guó)廷由他所在的長(zhǎng)治公路局某工程隊(duì)組織，吃了一天蒸饃大肉片，又乘著大卡車延太舊高速全程浩浩蕩蕩“飛馳”了一遍，親身體驗(yàn)了自己的工作成果和高速路的神奇。他非常好奇路面上鑲的那個(gè)黃色小方塊怎么一見光就能反光，后來他找到一塊被碾壞的反光釘，偷偷揣起來以便回村炫耀。
王國(guó)廷是參與修建太舊高速路的40萬建設(shè)大軍中的一員，太舊高速路在1993年開工建設(shè)，1996年6月建成通車，他們創(chuàng)造了“工期最短、造價(jià)最低、質(zhì)量最優(yōu)”的三項(xiàng)全國(guó)之最。
這條路調(diào)動(dòng)了山西全省人民的熱情，他們出力，也出錢。
太舊高速路總投資概算是29.3408億元，而當(dāng)時(shí)的山西省財(cái)政年收入總數(shù)才60億元。為了“出太行”，山西省自籌資金15億元，其中有兩億多元來自老百姓的捐款。這占了實(shí)際投入的50%以上。另有交通部投入資金6.78億元。
除了這兩項(xiàng)之外，在太舊高速路的實(shí)際投入中，有26%的資金來自貸款：國(guó)家開發(fā)銀行貸款3億元，中國(guó)建設(shè)銀行貸款1億元，交通部委托貸款3.5億元。
盡管只有26%的貸款，但這卻意味著山西高速公路投資體制的變化：高速公路建設(shè)的財(cái)政投資由“撥改貸”，以公路經(jīng)濟(jì)性為導(dǎo)向的收費(fèi)路的嘗試邁出第一步。
1995年，山西省交通廳以晉交財(cái)[1995]第358號(hào)文批準(zhǔn)太舊高速公路設(shè)站收費(fèi)，期限不低于銀行貸款本息償還期。
鑒于路線本身的重要性和當(dāng)時(shí)的高等級(jí)公路稀缺性，太舊路通行費(fèi)收入稱得上“一日千里”。最先，是“運(yùn)行48天，收入突破千萬”，1996年的通行費(fèi)收入達(dá)到1.23億元；到2007年，太舊通行費(fèi)收入達(dá)到14.89億元。
就在這一年，太舊路歸還了2.3億元的社會(huì)籌資，這一部分并沒有支付利息。
太舊路之后，全民參與、全民奉獻(xiàn)支持公路建設(shè)已經(jīng)成為山西高速公路建設(shè)中難以重現(xiàn)的歷史。當(dāng)收費(fèi)制度正式被納入高速公路的投融資體系，高速公路項(xiàng)目貸款償還就有了制度保障，也成為今后的高速路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股份制以及民營(yíng)化的基礎(chǔ)。
用未來收益融資
當(dāng)財(cái)力不足以支撐國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之際，引入社會(huì)融資修建收費(fèi)公路也是必然，公路經(jīng)營(yíng)權(quán)作為貸款抵押物的融資渠道當(dāng)然也會(huì)得到認(rèn)同。
太舊路通車的1996年，公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓獲得了合法地位。這一年，交通部頒布《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》，作出如下規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓方獲得的轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)收入，首先用于償還被轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的公路建設(shè)貸款和開發(fā)新的公路建設(shè)項(xiàng)目”。
太舊高速路的融資價(jià)值，在2001年初露鋒芒。
2000年9月，全長(zhǎng)666公里的大運(yùn)路（大同至運(yùn)城）奠基，總投資222億元。這樣巨大的投資，即使國(guó)家和交通部按最高標(biāo)準(zhǔn)支持，大運(yùn)高速公路至少還有20多億的資本金缺口。
2000年11月，山西省太舊高速公路管理局改制，以“山西太舊高速公路管理有限責(zé)任公司”之名轉(zhuǎn)入企業(yè)化經(jīng)營(yíng)軌道。從“局”到“公司”，太舊高速公路實(shí)施企業(yè)并購(gòu)后，置換出了20億元的資本金。
時(shí)任山西省交通廳廳長(zhǎng)王曉林說：“這次資本運(yùn)作，盤活的不僅僅是一條太舊高速公路，而且盤活了大運(yùn)高速公路建設(shè)的全局，進(jìn)而爭(zhēng)取到國(guó)家資金26億元及亞行、開行、交行等國(guó)內(nèi)外金融組織100多億元的貸款，使大運(yùn)高速公路建設(shè)資金得以落實(shí)?！?/FONT>
如今，山西省高速公路管理局下轄與太舊公司同類的高速公路管理公司已達(dá)16家，經(jīng)營(yíng)著全省二十多條高速公路，全長(zhǎng)3000多公里。
與政府部門相比，此類公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作顯然更為便利，利用金融市場(chǎng)籌集公路建設(shè)資本金的方式越來越多樣化，路產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)置換、資本運(yùn)作、BOT、債轉(zhuǎn)股、搭橋貸款、到期流資轉(zhuǎn)貸、“未來通行費(fèi)變現(xiàn)”等已經(jīng)成為高速公路建設(shè)中頻繁出現(xiàn)的詞匯。
2008年和2009年兩年間，山西省的高速公路建設(shè)項(xiàng)目多達(dá)44個(gè)，總投資2500多億元，需要大概600億元的資本金。僅2009年，山西省高速公路管理局就為在建高速公路籌融資351.6億元。
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“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，停不下的通行費(fèi)
2004年11月24日，在山西省政府第37次常務(wù)會(huì)議上，山西省高速公路管理體制改革被列為專題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。會(huì)議確定的總體思路之一就是組建高速公路集團(tuán)公司，與省高速公路管理局一套人馬、兩塊牌子，對(duì)全省高速公路實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一還貸、統(tǒng)一納稅。
“統(tǒng)一”意味著“捆綁”，一條路還清本身的貸款是不行的，全省高速公路的貸款是一盤棋，就政府還貸路而言，所有高速公路的貸款全部還清，才可能停收通行費(fèi)。
可是，“目前，山西省內(nèi)效益好的高速公路不超過4條。”山西省交通運(yùn)輸廳辦公室主任王晉告訴中國(guó)青年報(bào)記者，“‘曬太陽’的高速路交通流量不足，還貸壓力很大，實(shí)際情況就是拿效益好的補(bǔ)貼效益差的”。
如此一來，延長(zhǎng)效益好的公路的收費(fèi)期限就成了拓寬資金來源最為便利的手段之一。
2005年，山西省政府“同意核定太原-舊關(guān)高速公路收費(fèi)期限至2015年年底”，如此，太舊路的收費(fèi)期限就是19年，超過了“政府還貸路”最長(zhǎng)收費(fèi)期限。2004年出臺(tái)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》限定了“政府還貸公路”與“經(jīng)營(yíng)性公路”不同的收費(fèi)期限，前者最長(zhǎng)不得超過15年，提前還清貸款的必須終止收費(fèi)，后者則按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，最長(zhǎng)不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。
2007年，省政府批示太舊高速公路管理有限責(zé)任公司進(jìn)行“屬性復(fù)位”變更——繼續(xù)回歸到政府還貸公路經(jīng)營(yíng)管理者的角色上來。雖然太舊路的性質(zhì)恢復(fù)為“政府還貸路”，但收費(fèi)期限并沒有隨之縮短。山西省晉陽高速、原太高速、夏汾高速、運(yùn)風(fēng)高速等7條高速已經(jīng)先后到達(dá)最初“暫定”的收費(fèi)期限。但無一例外，這8條高速都沒有停止收費(fèi)行為。
據(jù)了解，山西省2008年和2009年兩年開工3000公里高速公路所需資金中，“通行費(fèi)超收補(bǔ)充”是一項(xiàng)重要來源。
債務(wù)累積，“拆東墻補(bǔ)西墻”
王晉對(duì)高速公路免費(fèi)不抱希望：只有貸款才能修新路，越來越多的貸款就意味著無休止地收費(fèi)。問題是，從銀監(jiān)會(huì)的調(diào)查來看，山西2011年通行費(fèi)收入扣除必要養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用后，估計(jì)難以有效償還貸款利息。
審計(jì)署今年6月公布的報(bào)告顯示，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額為1.1168萬億元，部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期，其收費(fèi)收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還，全國(guó)高速公路貸款中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率已達(dá)54.64%.
這就是說，倚重于債務(wù)融資的資金結(jié)構(gòu)，在有效改善道路交通條件同時(shí)，形成了債務(wù)累積，“拆東墻補(bǔ)西墻”的融資方式已經(jīng)非常普遍。
今年6月底，云南公路開發(fā)公司被曝出在十幾家銀行的貸款近千億元，“只付息不還本”。該公司董事長(zhǎng)郝蜀東在接受媒體采訪時(shí)稱：由于信貸政策趨緊，部分銀行在監(jiān)管壓力下改變了原有放貸計(jì)劃，“只收不貸”，結(jié)果導(dǎo)致公司現(xiàn)金流短期出現(xiàn)緊張。
國(guó)家行政學(xué)院教授張孝德在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示，大部分高速路的融資模式是依托以政府為背景的融資平臺(tái)，但隨著信貸收緊、公路收益減少，高速公路的發(fā)展鏈條可能會(huì)斷裂，進(jìn)而引發(fā)政府的負(fù)債危機(jī)。
相對(duì)于學(xué)者的擔(dān)憂，政府部門要“樂觀”很多。
有報(bào)道稱，交通運(yùn)輸部公路局收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)報(bào)表提供的數(shù)據(jù)表明，雖然我國(guó)高速公路負(fù)債率較高，但總體來看，高速公路債務(wù)總量與建設(shè)情況總體還是相適應(yīng)的，雖然償債能力不均，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，基本處于還息水平。同時(shí)，隨著路網(wǎng)的逐步完善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，高速公路交通流量將會(huì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，也會(huì)對(duì)債務(wù)償還起到有效的支撐作用。
高速公路頑癥何解
交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)改委等5部門今年6月14日聯(lián)合發(fā)出“關(guān)于開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知”（以下簡(jiǎn)稱《通知》），擬用一年時(shí)間進(jìn)行專項(xiàng)清理。
北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)認(rèn)為，《通知》主要重申了2004年國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的內(nèi)容，并沒有新的重大舉措。
我國(guó)的高速公路采用了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的發(fā)展模式，這種市場(chǎng)化的建路模式?jīng)Q定了經(jīng)營(yíng)者要收費(fèi)，相當(dāng)多的公路經(jīng)營(yíng)者是以盈利為目的的企業(yè)法人。
2010年上市公司年報(bào)顯示，在A股上市的19家路橋收費(fèi)公司，平均凈利率高達(dá)35．51%，超過石油、證券和房地產(chǎn)，成為2010年“最暴利”行業(yè)。
“公路具有公益屬性，但它的經(jīng)營(yíng)主體追求利潤(rùn)最大化，這就注定了專項(xiàng)清理不合理收費(fèi)工作很難取得成效?！壁w堅(jiān)說。
高速公路只有形成路網(wǎng)才能有好的收益，這是很多地方大規(guī)模建設(shè)高速公路的理由之一?！敖ǘ嗌俾肪湍苄纬陕肪W(wǎng)？現(xiàn)在沒有標(biāo)準(zhǔn)，在政績(jī)觀的影響下，一些地方政府建路建得很隨意，虧本的路比盈利的路都多，收取的通行費(fèi)永遠(yuǎn)都補(bǔ)不起貸款?！壁w堅(jiān)說，如果對(duì)這類原則問題沒有規(guī)范，不進(jìn)行監(jiān)管，減免賺錢高速路收費(fèi)和償還完貸款即停止收費(fèi)的目標(biāo)就難以實(shí)施。
“高速公路諸多問題的癥結(jié)就在于，公路作為交通基礎(chǔ)設(shè)施的公益性與建路模式的市場(chǎng)屬性之間的矛盾?！壁w堅(jiān)表示，我國(guó)目前并沒有理順這兩者關(guān)系的法律規(guī)范和相關(guān)政策，“政府在這個(gè)問題上缺乏主動(dòng)性”。
趙堅(jiān)認(rèn)為，線路資源是有限的，屬于特許經(jīng)營(yíng)范疇，各省交通集團(tuán)及其控股企業(yè)不能是上市公司，應(yīng)該是不以盈利為目的的特殊企業(yè)法人，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)只能微利保本，而不是賺錢的工具。
“政府不是高速公路市場(chǎng)的參與者，應(yīng)該回歸管理本位?！壁w堅(jiān)認(rèn)為，目前交通運(yùn)輸與土地利用、城市規(guī)劃的主管部門相互分割，這種相互分割的最大弊端就是各部門的規(guī)劃、政策法規(guī)相互掣肘，“從法律上理順主導(dǎo)高速公路規(guī)劃、投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等各個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系非常必要”。
