破解收費(fèi)公路困局 在于設(shè)計(jì)合理政策

 

多年來備受詬病的首都機(jī)場高速公路收費(fèi)終于降低。7月1日起，從北京市區(qū)開車到首都機(jī)場T1、T2航站樓，每次單向收費(fèi)5元。

 

很多人都會(huì)想到，這與從6月20日開始的國家五部門聯(lián)手在全國范圍內(nèi)開展為期一年的收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作有關(guān)，此次清理的重點(diǎn)是公路的超期收費(fèi)、通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高以及不合理收費(fèi)。

 

據(jù)報(bào)道，6月23日，交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委、財(cái)政部到北京市調(diào)查了解收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作開展情況時(shí)，調(diào)研組現(xiàn)場考察了首都機(jī)場高速公路。交通運(yùn)輸部部長李盛霖表示，希望在此次專項(xiàng)清理工作中，北京市能夠率先邁步、邁好步。

 

其實(shí)，類似的清理已進(jìn)行過很多次，但在公眾看來，收效并不理想。頻頻見諸媒體的于法無據(jù)、于理不合的公路收費(fèi)屢禁不止，億萬國人也因此承擔(dān)著較高的交通與物流成本。

 

多年以來，收費(fèi)公路政策對中國交通運(yùn)輸發(fā)展所起到的作用一直被有關(guān)部門充分肯定。

 

1988年之前，中國還沒有高速公路，截至2010年底，中國建成的高速公路已達(dá)7.4萬公里左右，僅次于美國。數(shù)據(jù)顯示，美國和日本分別花了40年以上的時(shí)間來建設(shè)國家高速公路網(wǎng)，而中國只用了一半的時(shí)間。促成這個(gè)奇跡般飛躍的，正是收費(fèi)公路政策。

 

1981年，香港商人霍英東等人投資的國道107廣深線東莞中堂大橋建成通車并投入使用，并建起全國首個(gè)路橋收費(fèi)站，這是收費(fèi)公路的開端。

 

當(dāng)時(shí)，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，建設(shè)資金不足成為制約全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，廣東因此率先提出“貸款修路，收費(fèi)還貸”的設(shè)想，開了“以橋養(yǎng)路、以路養(yǎng)路”的先河。

 

廣東的改革實(shí)踐引起“蝴蝶效應(yīng)”。1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議正式?jīng)Q定實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”，允許通過集資或銀行貸款修建收費(fèi)公路，并對通過收費(fèi)公路(橋梁、隧道)的車輛收取過路過橋費(fèi)，用于償還貸款。

 

1987年，國務(wù)院頒布《公路管理?xiàng)l例》。1988年，交通部、財(cái)政部、國家物價(jià)局根據(jù)《公路管理?xiàng)l例》，聯(lián)合發(fā)布《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》，中國的收費(fèi)公路制度自此確立。

 

由廣東發(fā)源，再經(jīng)國家政策與法規(guī)確定之后，收費(fèi)公路模式在全國范圍內(nèi)迅速鋪開。但問題隨之而來：“還貸”的邊界被輕易越過，“收費(fèi)”呈迅速失控狀態(tài)。其中的奧妙，就在于“政府還貸公路”與“經(jīng)營性公路”的區(qū)別。

 

由“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策產(chǎn)生的收費(fèi)公路包括兩類：一類是政府還貸公路，即縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或集資建成的公路；另一類是經(jīng)營性公路，即國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建成的公路和依法受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路。

 

2004年11月開始施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對“政府還貸公路”與“經(jīng)營性公路”收費(fèi)期限的限定有嚴(yán)格區(qū)別。對于前者，條例規(guī)定收費(fèi)期限最長不得超過15年，在收費(fèi)期限屆滿前還清貸款的必須終止收費(fèi)。對于后者，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，最長不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。

 

這一區(qū)別給一些地方帶來了騰挪的空間。作為“政府還貸公路”收費(fèi)償清貸款本息后，有的公路搖身一變，性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)營性公路”，得以繼續(xù)收費(fèi)。

 

首都機(jī)場高速在1997年完成了這一變身。北京市于1997年1月將首都機(jī)場高速的定位由原政府還貸公路修改為經(jīng)營性公路，重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年(收費(fèi)年限延長到2026年)。據(jù)了解，目前首都機(jī)場高速的管理者為北京市首都高速公路發(fā)展有限公司。

 

收費(fèi)公路被當(dāng)作地方政府的融資平臺(tái)，這就直接導(dǎo)致一些收費(fèi)公路的收費(fèi)期限過長，成為“高價(jià)公路”。對于這些公路，此前收費(fèi)年限是存續(xù)，還是重新起算？貸款還清后，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是不是下調(diào)？對于這些細(xì)節(jié)，沒有明確的法律規(guī)定。在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中有簡單規(guī)定，轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，公平、公正、公開地選擇經(jīng)營管理者，并依法訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議。轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權(quán)益的收入，必須繳入國庫，除用于償還貸款和有償集資款外，必須用于公路建設(shè)。

 

但是，該法規(guī)實(shí)施時(shí)，近年來屢遭詬病的首都機(jī)場高速、京石高速等公路，早已完成了“變身”。

 

值得注意的是，此次專項(xiàng)清理工作將對2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》正式實(shí)施前建成的收費(fèi)公路進(jìn)行全面規(guī)范，“既往也咎”。對已經(jīng)依法批準(zhǔn)實(shí)施收費(fèi)或完成收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但收費(fèi)站點(diǎn)間距或收費(fèi)期限不符合條例規(guī)定的收費(fèi)公路及收費(fèi)站，要制定并落實(shí)具體措施進(jìn)行規(guī)范，確保站點(diǎn)間距和收費(fèi)期限在今年年底前全部符合條例的有關(guān)規(guī)定。

 

相對而言，超期收費(fèi)、收費(fèi)站距離不合規(guī)定和擅自設(shè)卡收費(fèi)等公路亂收費(fèi)現(xiàn)象比較好治理，因?yàn)橛薪缦耷逦姆ㄒ?guī)作為參照，只要執(zhí)行得力，這些亂收費(fèi)現(xiàn)象很難躲過此輪清理。然而，對于由政府還貸公路轉(zhuǎn)變而來的經(jīng)營性公路，由于它蒙著一層“合法外衣”，又有地方利益摻雜其中，是此番五部委治理的難點(diǎn)所在。

 

交通運(yùn)輸部公布的《關(guān)于開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》表示：“對通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高、經(jīng)營收益過高、社會(huì)反映集中的收費(fèi)公路，由省級(jí)人民政府組織有關(guān)部門，按照經(jīng)營性公路收回投資并有合理回報(bào)、政府還貸公路按期還貸并滿足養(yǎng)護(hù)管理資金需求的原則降低通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。”“對未按照有關(guān)法律和法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，將政府還貸公路改為經(jīng)營性公路進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營管理的，要立即糾正，實(shí)現(xiàn)屬性歸位?！薄坝嘘P(guān)部門要按照職責(zé)分工研究提出規(guī)范收費(fèi)公路發(fā)展的長效措施，進(jìn)一步完善收費(fèi)公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制，科學(xué)確定經(jīng)營性公路合理回報(bào)率?！?/FONT>

 

曾經(jīng)申請公開首都機(jī)場高速收費(fèi)信息的北大法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，對經(jīng)營性收費(fèi)公路的清理是最值得期待的，“如何認(rèn)定經(jīng)營性公路的合理回報(bào)”背后折射出的是地方政府在利益和公益之間如何權(quán)衡。他建議，對于進(jìn)入維護(hù)保養(yǎng)期的高速公路，政府應(yīng)按目前的交通流量，重新核定收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，回歸其公益屬性。

 

正如王錫鋅所說，經(jīng)營性公路的存在有法律依據(jù)，關(guān)鍵在于如何認(rèn)定經(jīng)營性公路的合理回報(bào)。多年來被視為“法院司法建議、審計(jì)報(bào)告、輿論監(jiān)督”難以撼動(dòng)的首都機(jī)場高速收費(fèi)終于降價(jià)，而那些被網(wǎng)友曝光的全國多地機(jī)場高速“天價(jià)”過路費(fèi)仍在死扛。當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門應(yīng)該盡快拿出能讓公眾滿意的措施來。

 

為期一年的運(yùn)動(dòng)式清理過后怎樣呢？從制度設(shè)計(jì)而言，破解我國收費(fèi)公路困局的關(guān)鍵在于合理的政策設(shè)計(jì)。當(dāng)然，要馬上取消收費(fèi)公路和貸款修路的模式并不現(xiàn)實(shí)，收費(fèi)公路在我國還將長期存在。政府交通主管部門敦促企業(yè)公開收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)用途，真正尊重民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，我國的收費(fèi)公路政策近年來遭遇的公信力危機(jī)才有逐漸消弭的可能。