北京興延高速公路PPP項(xiàng)目落地：財(cái)政補(bǔ)貼大幅低于預(yù)期

納入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目名單的北京興延高速公路PPP項(xiàng)目近期成功招標(biāo)并簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，進(jìn)入履約建設(shè)期。 　　

興延高速公路通過(guò)政府與社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，資本金部分，政府和社會(huì)資本出資各占總投資的25%、26%，由社會(huì)資本控股，其余49%靠項(xiàng)目公司融資解決。同時(shí)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，政府對(duì)通行費(fèi)用給予合理補(bǔ)貼，且對(duì)車(chē)流量有保底承諾。 　　　

通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，最終引入中鐵建聯(lián)合體，工程項(xiàng)目總投資從原來(lái)預(yù)期的143億元降低到130多億元。但爭(zhēng)議較大的地方在于，政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期全過(guò)程可行性缺口補(bǔ)貼，攔標(biāo)價(jià)為1.67元/標(biāo)準(zhǔn)車(chē)/每公里，實(shí)際中標(biāo)價(jià)0.88元，降幅超40%。 　　

北京市交通委主任科員李飛在近期由中國(guó)投資協(xié)會(huì)主辦的“PPP項(xiàng)目每月談”上表示，該項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)模式，遵循PPP流程來(lái)運(yùn)作，在如何實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等具體方案設(shè)計(jì)上，都可供其他項(xiàng)目借鑒。但影子票價(jià)（此處為實(shí)際通車(chē)費(fèi)用+政府可行性缺口補(bǔ)貼）比攔標(biāo)價(jià)下降超過(guò)40%，這種幅度的減負(fù)效應(yīng)要復(fù)制可能存在難度。 　　　

三套方案選擇 　　　

2014年底，北京市發(fā)改委、交通委、財(cái)政局等部門(mén)，對(duì)未來(lái)北京市的高速公路的建設(shè)情況做了摸底分析，同時(shí)對(duì)高速公路融資平臺(tái)的債務(wù)情況進(jìn)行梳理，由于未來(lái)五年北京要建設(shè)八條高速公路，傳統(tǒng)政府自行融資模式難以操作，必須引入社會(huì)資本共同參與投資建設(shè)。 　　

李飛介紹，興延高速公路項(xiàng)目推出時(shí)，北京市相關(guān)部門(mén)綜合比對(duì)了三套方案。該項(xiàng)目初步估算總投資為143億元，按照項(xiàng)目可研車(chē)流量初步測(cè)算，通車(chē)后車(chē)輛通行費(fèi)扣除運(yùn)營(yíng)成本預(yù)計(jì)僅能覆蓋14.5億元建設(shè)成本。 　　

方案一，政府出資25%，吸引社會(huì)資本，給予社會(huì)資本以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。這樣大致測(cè)算，政府出資40億元，吸引社會(huì)資本100億元。估算通行費(fèi)費(fèi)率大致在1.88元，當(dāng)前車(chē)輛通行費(fèi)為0.5元，意味著政府每輛車(chē)要補(bǔ)貼1.38元給社會(huì)資本。 　　　

方案二，政府出資25%，加上征地拆遷費(fèi)，以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。這樣，政府出資額度從35億元，提高到70億元（含拆遷費(fèi)用），后期每輛車(chē)補(bǔ)貼0.96元給社會(huì)資本。 　　　

方案三，按照交通部門(mén)傳統(tǒng)方法，不吸引社會(huì)資本，資本金由政府投入，后續(xù)由融資平臺(tái)融資解決。 　　　

北京市相關(guān)部門(mén)綜合判斷市政府財(cái)力、雙方風(fēng)險(xiǎn)分配的事宜，以及公開(kāi)招標(biāo)可適當(dāng)降低政府補(bǔ)貼額度等因素，最終敲定方案一。 　　　

保底車(chē)流量設(shè)計(jì)背后的考量 　　

李飛表示，選擇PPP模式、吸引社會(huì)資本，要考慮到社會(huì)資本是逐利的，不能讓他們干了公益事業(yè)還賠個(gè)底掉，要給社會(huì)資本以合理回報(bào)，在具體方案設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮。 　　　

方案設(shè)計(jì)了一個(gè)保底車(chē)流量。具體而言，車(chē)流量不足可研預(yù)測(cè)80%的時(shí)候，政府給它保到80%；如果高于80%的時(shí)候，政府就不再保。 　　

李飛表示，之所以設(shè)定80%保底流量，是基于利用現(xiàn)有假設(shè)條件下，保障社會(huì)資本合理收益——經(jīng)測(cè)算，社會(huì)投資者通過(guò)80%保底車(chē)流量設(shè)計(jì)，最后能收回資本金、還掉銀行貸款，還能獲得一個(gè)長(zhǎng)期貸款利率的回報(bào)；如果保底車(chē)流量設(shè)定為75%，社會(huì)資本大致能獲得長(zhǎng)期存款利率回報(bào)。 　　

通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，最終中標(biāo)保底車(chē)流量從標(biāo)書(shū)中的80%下降到75%，進(jìn)一步降低了政府承擔(dān)的車(chē)流量風(fēng)險(xiǎn)。 　　　

當(dāng)前PPP運(yùn)作中，不少政府出于“穩(wěn)增長(zhǎng)”的考慮，不少項(xiàng)目給予社會(huì)投資者以固定回報(bào)、明股實(shí)貸。5月30日，發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，指出要確保政府補(bǔ)貼適度，防范中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；且反復(fù)重申要杜絕各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過(guò)固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。 　　

發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)韓志峰在前述論壇上表示，這一輪PPP熱之后，到目前為止，社會(huì)公認(rèn)比較好、比較規(guī)范的PPP項(xiàng)目并不多。在合同實(shí)施方案上，很多PPP項(xiàng)目是簡(jiǎn)單拷貝重復(fù)，批量進(jìn)行物有所值分析等，這些都是很大的隱患。 　　　

李飛表示，保底是考慮高速公路屬于公益性事業(yè)，應(yīng)該給予社會(huì)資本合理回報(bào)，同時(shí)還要盡量降低政府承擔(dān)的各種風(fēng)險(xiǎn)。 　　　

在制定保底車(chē)流機(jī)制的同時(shí)，為了確保風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)、利益共享，實(shí)施方案還設(shè)計(jì)了超額收益分成機(jī)制，在保障合理收益的同時(shí)，避免社會(huì)投資者在公益事業(yè)投資上獲得暴利。 　　

社會(huì)資本如何把控風(fēng)險(xiǎn)？ 　　

0.88元的中標(biāo)價(jià)，相比1.67元的攔標(biāo)價(jià)，幾乎腰斬。有人質(zhì)疑，是否存在惡性競(jìng)爭(zhēng)。 　　

該項(xiàng)目中，社會(huì)資本收益來(lái)源，除了項(xiàng)目本身帶來(lái)的車(chē)輛通行費(fèi)外，還有沿途廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)，加上政府承諾的通行費(fèi)補(bǔ)貼等。 　　　

社會(huì)投資者中標(biāo)后表示，對(duì)該條高速公路的潛在價(jià)值不局限于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還有廣告、名譽(yù)、聲譽(yù)價(jià)值。興延高速是為2019年世園會(huì)配套的基礎(chǔ)設(shè)施，世園會(huì)屬于國(guó)際A類(lèi)會(huì)議，規(guī)格較高。另外，為迎接2022年冬奧會(huì)，該高速公路是否延伸到張家口還未可知。 　　　

記者了解，興延高速為北京市第一個(gè)公開(kāi)招標(biāo)的高速公路PPP項(xiàng)目。有業(yè)內(nèi)人士表示，0.88元的投標(biāo)價(jià)是公開(kāi)招標(biāo)、充分競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，也是利率不斷下調(diào)、車(chē)流預(yù)判、總投資的控制等多方面因素綜合的結(jié)果。 　　　

多位業(yè)內(nèi)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，一些地方政府推出的類(lèi)似高速公路的PPP項(xiàng)目，車(chē)流預(yù)測(cè)量跟實(shí)際脫節(jié)嚴(yán)重，招標(biāo)文件中的車(chē)流預(yù)測(cè)比較樂(lè)觀，主要為了通過(guò)立項(xiàng)。并提醒，雖北京興延高速公路目前來(lái)看，社會(huì)資本和政府實(shí)現(xiàn)了雙贏；但社會(huì)資本在參與其他類(lèi)似項(xiàng)目時(shí)，需做好風(fēng)險(xiǎn)把控。 　

發(fā)改委投資所體制研究室主任吳亞平表示，北京興延高速公路通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，將保底車(chē)流量降到75%；但地方在推PPP時(shí)，也要考慮其他情況。國(guó)外很多案例中，實(shí)際車(chē)流量可能只有當(dāng)初預(yù)期的20%-30%。在這種極端狀況下，政府如果持續(xù)兜底，財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，類(lèi)似這樣高速公路項(xiàng)目，沒(méi)準(zhǔn)會(huì)出現(xiàn)這種狀況。在PPP具體方案設(shè)計(jì)時(shí)，政府保底可設(shè)定區(qū)間范圍，若超出區(qū)間范圍，要考慮項(xiàng)目破產(chǎn)的可能。